Счетная палата в присутствии председателя постоянной Комиссии по окружающей среде и климатическим изменениям Парламента Республики Молдова г-жи В. Ивановой, министра окружающей среды г-на Г. Шалару, заместителя министра окружающей среды г-на Р. Бажуряну, заместителя министра регионального развития и строительства г-на А. Золоткова, директора Агентства "Apele Moldovei" г-на М. Адам, заместителя начальника Государственной экологической инспекции г-жи В. Цапиш, генерального директора Национального центра общественного здоровья г-на И.Бэхнэрел, заместителя начальника управления финансов национальной экономики, капитальных расходов и государственных закупок Министерства финансов г-на В. Панэ, председателя района Криулень г-на В. Ротару, заместителя председателя района Сорока г-на В. Ивась, председателя района Чимишлия г-на И. Веверица, примара с. Лунгу, района Флорешть г-жи Г. Бурдужа, заместителя примара с. Олэнешть, района Штефан Водэ г-жи В. Цэрану и других ответственных лиц, руководствуясь ст. 2 (1) и ст. 4 (1) а) Закона о Счетной палате №261-XVI от 05.12.2008[1], рассмотрела Отчет аудита эффективности в области окружающей среды - водоснабжение и канализация населенных пунктов "Ситуация по водоснабжению и канализации населенных пунктов республики является тревожной и безвыходной". 

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и ст.31 Закона №261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011 год и на 2012 год.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, в качестве руководства послужило пособие по аудиту эффективности, разработанное Счетной палатой на основании международных стандартов аудита, а также передовая практика в области аудита окружающей среды.

Особое внимание аудит уделил реализации основных задач поэтапного обеспечения питьевой водой населения и канализации сточных вод. Так, была оценена деятельность отраслевых органов по соответствующей реализации политик в данной области и эффективность принятых мер, начиная с 2005 года. Также было проанализировано, если были получены ожидаемые результаты вследствие использования финансовых средств, выделенных в 2008-2011 годах для снабжения населения питьевой водой, и ее качество, а также обеспечения канализацией, то есть охраны окружающей среды от сточных вод; идентифицированы инструменты, используемые при реализации этих задач.

Главная цель, на которую дал ответ аудит, является: Располагают ли достаточными и эффективными инструментами Министерство окружающей среды и другие компетентные в данной области органы (центральные и местные) для реализации установленных задач, связанных с водоснабжением и канализацией населенных пунктов?

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

установила:

Вода является основным элементом жизнедеятельности на земле. От качества и объема ее зависит состояние здоровья, а от адекватного водоотведения сточных вод - состояние окружающей среды.

Обеспечение населения качественной водой является одним из основных направлений политики государства в данной области.

Основными задачами национальной политики в области водных ресурсов являются:

a) осуществление устойчивого менеджмента воды как естественного компонента среды (ресурсы) и как социально-экономической категории (товар);

b) создание здоровых и безопасных условий для жизни людей.

В этом контексте была разработана Программа водоснабжения и канализации населенных пунктов Республики Молдова до 2015 года[2] (далее - Программа), а впоследствии Стратегия водоснабжения и канализации населенных пунктов Республики Молдова[3] (далее - Стратегия).

Государственная политика в организационной области предусматривает создание единого органа, наделенного функциями управления водными ресурсами, в качестве основной структуры в этой области, который решает вопросы водных ресурсов общенационального значения. Также государство должно создать организационную структуру управления с целью обеспечения рационального использования вод и реализации мероприятий по предотвращению загрязнения окружающей среды.

Так, центральным отраслевым органом публичного управления, который

разрабатывает и продвигает политику государства в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, водных ресурсов, водоснабжения и канализации, государственного экологического контроля и мониторинга качества окружающей среды является Министерство окружающей среды, а административным органом, ответственным за внедрение политики государства в области водных ресурсов, водоснабжения и канализации является Агентство "Apele Moldovei", которое подчиняется Министерству окружающей среды.

В рамках аудита установлено, что реализация задач по водоснабжению и канализации населенных пунктов затягивается. Несмотря на то, что были установлены сроки реализации задач, они не соблюдаются. Так, в сельских населенных пунктах не обеспечены улучшенные источники воды с централизацией снабжения. Это обуславливает риск заболеваний сельского населения, а отсутствие адекватных условий по канализации сточных вод приводит к загрязнению окружающей среды путем заражения наземных и подземных вод.

В большинстве своем подземные воды не соответствуют параметрам качества питьевой воды, а вода из колодцев преимущественно загрязнена. Основными источниками их загрязнения являются неочищенные территории вблизи колодцев, животноводческие комплексы, расположенные вблизи источников воды, отсутствие сетей канализации. Несмотря на то, что были освоены значительные средства, в некоторых населенных пунктах установлено, что качество воды, распределяемой потребителям, не соответствует параметрам качества питьевой воды (г. Яргара, района Леова; с. Флорень, района Анений Ной).

В то же время одновременно с ростом населения, имеющего централизованный доступ к воде, растет потребление воды, особенно используемой в бытовых целях и, соответственно, сточных вод, которые сливаются в почву в отсутствии канализации.

Неутверждение единого концепта обусловило строительство водопроводов в отсутствие систем канализации. Даже если в некоторых случаях население обустраивает места сбора сточных вод, отсутствие норм, а также недостаточное информирование об опасности не обеспечивает охрану окружающей среды.

Отсутствие систем канализации приводит к загрязнению окружающей среды, особенно грунтовых и подземных вод (г. Сорока, г. Чимишлия, г. Стрэшень). Другим результатом сброса вод прямо в почву являются оползни.

 Общим выводом аудита является то, что действующая структура по управлению водными ресурсами не обеспечивает внедрение отраслевых политик и не располагает эффективными и действенными инструментами в целях реализации установленных задач. Также Министерство окружающей среды не в полной мере выполнило установленные полномочия и не владеет соответствующей и достаточной информацией для этого, что обусловило затягивание реализации задач по поэтапному обеспечению населения питьевой водой, а также охрану окружающей среды, а население не располагает минимальными условиями для осуществления физиологических потребностей.

Этот вывод сделан исходя из следующего:

• Министерство окружающей среды, а также Агентство "Apele Moldovei" не исполняют в полной мере полномочия, особенно связанные с:

- осуществлением анализа и информированием органов относительно обеспечения водой и канализацией из-за отсутствия методологии о накоплении информации, а также базы данных о состоянии отрасли;

- разработкой планов менеджмента согласно принципу гидрографического бассейна, а также схем комплексного использования водных ресурсов;

- установлением критериев определения приоритетов, а также осуществлением изучения о реальных потребностях населенных пунктов;

- наличием систематизированных данных по оценке и обоснованию проектов, предложенных к финансированию, приоритетных или раздробленных/етапизированных и согласованных с национальными задачами;

- осуществлением мониторинга и обеспечением внедрения документов политик.

Несоответствующая деятельность органов приводит к хаотичному выполнению задач, связанных с обеспечением населения питьевой водой и канализацией, а непоследовательность документов политик влияет и на согласование основных источников финансирования отрасли, не имея механизм мониторинга реализации в данной области.

Проведение формального мониторинга и отсутствие единой отчетности о реализации Стратегии и Программы не позволяют соответствующим образом и в полном объеме информировать Правительство о полученных результатах в данной области и, соответственно, актуализировать политики отрасли. Не располагая достоверными данными об актуальной ситуации в отрасли, а также отсутствие последних исследований, проведенных в отрасли, может определить затягивание новых действий, установленных в рамках проектов, внедряемых Министерством окружающей среды.

Также законодательной базой нечетко установлены компетенции остальных органов, имеющих полномочия в области водоснабжения и канализации, будучи отмечены в общем без определения порядка их сотрудничества для достижения государственных задач. Законодательная база не была пересмотрена, учитывая институциональные реорганизации, произведенные в рамках центральных публичных органов, имея в виду соблюдение последовательности по названию органов, что приводит к неопределенным ситуациям и уклонению от выполнения полномочий.

• Сектор водоснабжения и канализации финансируется из различных источников фрагментарным способом.

В ходе детального анализа некоторых проектов, финансируемых из различных источников (НЭФ, ГБ), установлено, что за счет средств НЭФ утверждается и частичное финансирование некоторых комплексных проектов. Вместе с тем выявлено, что в некоторых случаях не были освоены выделенные финансовые средства, что свидетельствует о безответственности бенефициаров. В этих ситуациях на неопределенный период иммобилизуются финансовые средства, не достигнув окончательной цели проектов.

Были утверждены и выделены средства в меньших суммах, чем комплексная стоимость проекта, без обеспечения планирования последующего финансирования, что фактически определяет повышенный риск неэффективного использования финансовых средств (39,5 млн. леев) - "деньги, закопанные в землю".

Основными причинами фрагментарного финансирования являются:

- ограниченный размер имеющихся финансовых средств, которые должны полностью покрыть потребности в финансировании объектов;

- непроведение изучения и неустановление критериев финансирования при определении приоритетов финансирования и поэтапного планирования выделения в будущем финансовых средств для обеспечения выполнения объектов;

- низкий уровень информирования о приоритетах политик в данной области и прозрачность имеющихся финансовых ресурсов.

Так, строительство объектов одновременно из различных источников или по этапам не позволяет вести учет начатых и незавершенных объектов, а также осуществлять мониторинг их реализации. Вместе с тем инициированы новые объекты, а незаконченные не доведены до завершения. Центральный отраслевой орган не обеспечил наличие информации о финансировании отрасли и в результате не осуществляется мониторинг эффективности реализации проектов. Все указанное определяет необеспечение непрерывности финансирования инвестиционных проектов и, соответственно, иммобилизацию или неэффективное использование как внутренних, так и внешних финансовых ресурсов.

• Существующая система надзора за качеством вод и охраной окружающей среды имеет ответственности, но не располагает рычагами и методологией реализации.

Система мониторинга и надзора в области водоснабжения и канализации является неэффективной и не обеспечивает предотвращение и своевременную ликвидацию последствий отрицательного влияния на окружающую среду и здоровье.

Так, деятельность Государственной экологической инспекции, а также Центров общественного здоровья ограничивается лишь инспекциями, контролем и констатацией нарушений. Вместе с тем не вносятся конкретные, неукоснительные и результативные предложения о временном решении установленных проблем.

Отсутствие методологии по надзору за охраной и использованием водных ресурсов, а также за соблюдением технологий по очистке и правил эксплуатации, функционирования и содержания систем очистки сточных вод обуславливает необеспечение предотвращения негативного влияния сбросов сточных вод непосредственно в естественные водоемы, а отсутствие стандартов (нормативов) надзора за качеством питьевой воды обуславливает несоответствующее его проведение без соблюдения законодательных норм, а также минимизации влияния на здоровье. 

Необходимо отметить, что Министерство окружающей среды не выполнило требования, направленные Постановлением Счетной палаты №33 от 21 мая 2010 года о внедрении рекомендаций, связанных с нормативно-законодательной базой (разработка стратегий или обеспечения соответствия с законодательными нормами в области окружающей среды и приведение их в соответствие с международными требованиями по охране окружающей среды).

 В контексте изложенного отмечается, что компетентные в данной области органы не исполняют в полной мере полномочия, а выполнение государственных задач затягивается, что определяет необеспечение населения качественной водой и в необходимом количестве, а также соответствующих условий канализации сточных вод, имея пагубное влияние на здоровье и окружающую среду. 

Установленные в Отчете аудита факты еще раз отмечают важность реализации национальных задач по обеспечению населения питьевой водой, а также обеспечения внедрения рекомендаций, направленных аудитом.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, на основании ст. 7 (1) а), ст. 15 (2) и (4), ст. 16 с), ст. 34 (3) и (6) Закона о Счетной палате №261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

постановляет:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности в области окружающей среды - водоснабжение и канализация населенных пунктов "Ситуация по водоснабжению и канализации населенных пунктов республики является тревожной и безвыходной", который прилагается к настоящему Постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить отраслевым органам, указанным в настоящем Постановлении, и потребовать занять определенную позицию, согласно компетенциям, относительно результатов аудита с принятием неукоснительных мер по внедрению направленных рекомендаций, а именно:

2.1. Министерству окружающей среды:

2.1.1. для принятия необходимых мер по внедрению рекомендаций, изложенных в Отчете и настоящем Постановлении;

2.1.2. совместно с Министерством финансов и Министерством здравоохранения для осуществления исследований и установления критериев определения приоритетов финансирования и порядка поэтапного планирования выделения финансовых средств, учитывая потребности и срочность для обеспечения реализации задач;

2.1.3. для исполнения невыполненных требований Постановления Счетной палаты №33 от 21 мая 2010 года, связанных с нормативно-законодательной базой, а именно - внедрения рекомендаций 4.1., 4.2., 4.8., 4.9., 4.10., изложенных в приложении к Отчету аудита;

2.2. Министерству здравоохранения для информирования и принятия необходимых мер по внедрению рекомендаций, изложенных в Отчете и настоящем Постановлении;

2.3. Министерству финансов для информирования и разработки норм по утверждению ассигнований, эшелонированных на длительный период, механизма и норм по руководству случаями финансирования из различных источников для достижения общего результата инвестиционных проектов.

3. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить: 

3.1. Правительству:

3.1.1. для информирования о результатах аудита, особенно относительно: 

- невыполнения приоритетно установленных задач по водоснабжению и канализации населенных пунктов и неосуществления мониторинга и соответствующей отчетности;

- ненадежной ситуации по доступу населения к источникам питьевой воды, что представляет риск для здоровья;

- тревожного уровня загрязнения окружающей среды в отсутствии систем канализации и очистки сбрасываемых сточных вод;

- несоответствующего исполнения полномочий отраслевыми органами, связанного с неустановлением исчерпывающих полномочий, а также процедур выполнения;

- отсутствия установленной политики по выделению финансовых средств и неэффективного их использования по причине фрагментарного финансирования;

3.1.2. занятия определенной позиции по обеспечению пересмотра законодательной базы, имея в виду соблюдение последовательности в названии органов, учитывая уже проведенные институциональные реорганизации, а также четкое и исчерпывающее разделение полномочий всех органов, в компетенцию которых входит водоснабжение и канализация населенных пунктов;

3.2. Парламенту, в том числе Комиссии по окружающей среде и климатическим изменениям для информирования о результатах аудита и ознакомления с фактом непоследовательного утверждения документов государственной политики сквозь призму Закона о законодательных актах №780-XV от 27 декабря 2001 г., которое выражается в разработке Стратегии после разработки Программы и утверждения Стратегии постановлением Правительства;

3.3. Председателям районов, генеральному примару мун. Кишинэу и примару мун. Бэлць для информирования и занятия определенной позиции в пределах компетенций;

3.4. Президенту Республики Молдова для информирования.

4. О предпринятых мерах по выполнению п.2 настоящего Постановления, а также внедрению рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст. 34 (7) Закона о Счетной палате №261-XVI от 05.12.2008. 

[1] О.М. , 2008, №237-240, ст.864.

[2] Постановление Правительства №1406 от 30.12.2005.

[3] Постановление Правительства № 662 от 13.06.2007.