Administrarea fondurilor publice în cadrul întreprinderilor municipale

Prezentare

Înregistrare video

Raportul auditului regularităţii administrării fondurilor  publice în cadrul întreprinderilor municipale pe anul 2013 a fost examinat în cadrul şedinţei publice a Curţii de Conturi din 8 aprilie 2014.

La şedinţă au fost prezenţi Nistor Grozavu, vice-primar al municipiului Chișinău, Igor Capcelea, director al Î.M. „Parcul urban de autobuze", Tudor Maniv, directorul Î.M. Regia Autosalubritatea", Eugenia Ciumac, şeful Direcţiei management financiar a Primăriei municipiului Chişinău, Ion Chicu, şeful Direcţiei juridice a Agenţiei Proprietăţii Publice, Grigore Cobzac, președintele raionului Hîncești, Vladimir Vîzdoagă, președintele raionului Anenii Noi, primarii oraşelor Ungheni, Orhei, Teleneşti, Edineţ, Drochia, Făleşti, Sîngerei, Floreşti, Anenii Noi, Cahul, precum şi alte persoane cu funcţii de răspundere din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale (AAPL) şi întreprinderilor municipale (ÎM).

Misiunea de audit a cuprins activitățile şi măsurile realizate în 2013 de factorii decizionali din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi întreprinderilor municipale fondate de acestea pentru asigurarea procesului de administrare a fondurilor publice de către subiecții de antreprenoriat. Probele de audit au fost colectate la 225 ÎM prin chestionarea factorilor decizionali, din care 118 ÎM au fost auditate selectiv, fondatori ai cărora sunt AAPL din capitală și 11 raioane (Edineț, Drochia, Florești, Sângerei, Fălești, Ungheni, Orhei, Telenești, Hâncești, Anenii Noi, Cahul). Au fost supuse evaluării următoarele obiective: cadrul juridic de activitate a ÎM, regularitatea constituirii ÎM şi stabilirii relaţiilor cu fondatorul, organizarea managementului financiar şi de control la ÎM, administrarea patrimoniului public aflat în gestiunea unităților economice fondate de către AAPL şi managementul ÎM, înregistrarea, evidenţa şi raportarea patrimoniului public aflat în gestiunea ÎM.

ÎM, în calitate de subiecţi ai antreprenoriatului, sunt fondate de către autorităţile locale pentru a oferi servicii publice cetăţenilor şi pentru a contribui la dezvoltarea infrastructurii teritoriului administrat de autorităţile respective.

Constatări de audit

Potrivit auditului, cadrul legal și normativ neactualizat în materie de gestiune economică corporativă la nivel local, preocuparea nesistemică și neadecvată a administrației publice locale în materie de funcționare regulamentară și eficientă a subiecților de antreprenoriat constituiți pentru dezvoltarea infrastructurii și prestarea serviciilor publice au generat o stare absolut intolerabilă privind folosirea fondurilor publice. Perpetuarea fenomenelor negative în administrarea patrimoniului public, inclusiv gestionat de AAPL, este și o consecință a deficitului de responsabilitate și management instituțional atestat de auditul public extern la nivelul autorităților publice centrale de resort.

Tratarea superficială de către organele centrale de specialitate a importanţei reglementării gestionării patrimoniului public de către ÎM, a condiţionat existenţa multiplelor lacune şi suprapuneri legal-normative, în special dintre prevederile Regulamentului-model al întreprinderii municipale, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.387 din 06.06.1994, Legii Cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16.07.1999 cu prevederile actelor legislative aprobate ulterior, printre care: Codul Civil, Legea Privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice nr.121-XVI din 04.05.2007, Legea Privind administraţia publică locală" nr.436-XVI din 28.12.2006 etc., fapt ce determină o incertitudine privind modul de organizare a activității ÎM, respectiv, a modului de administrare a fondurilor publice transmise în gestiunea ÎM.

Neimplementarea în cadrul ÎM a sistemelor de control public intern, precum şi ignorarea de către fondatori a instrumentelor aferente de supraveghere a entităţilor economice s-au soldat cu faptul că ÎM sunt gestionate în lipsa planurilor de afacere, respectiv, în absenţa indicatorilor orientaţi spre rezultate şi eficienţă.  S-a identificat că de la înfiinţare până în prezent un şir de întreprinderi nu activează, altele şi-au încetat activitatea din cauza lipsei unei necesităţi în serviciile sau produsele acestora. Astfel, la situaţia din 01.01.2014, din totalul de 259 întreprinderi (fondate de AAPL din 12 UAT supuse auditării) nu activează 54 de întreprinderi.

Transmiterea întreprinderilor municipale executarea unor activităţi de interes public care nu constituie activităţi de antreprenoriat, fără a stabili sursele de finanţare a acestor activităţi, sau alocarea ÎM mijloace insuficiente, duce la prestarea necalitativă sau insuficientă a serviciilor de interes public.

Deficitul de viziuni cuprinzătoare a fondatorului şi a managementului ÎM referitor la modul de dezvoltare a entităților nu au permis aprobarea şi implementarea strategiilor de dezvoltare pe termen mediu și lung, care ar stabili principale direcții și priorități de dezvoltare a ÎM. De asemenea, ÎM nu dispun nici de  planuri de afacere pe termen scurt și mediu, fapt ce denotă incapacitatea managementului întreprinderilor de a prognoza activităţile acestora şi a gestiona riscurile aferente acestor activităţi. Totodată, ÎM nu au iniţiate/elaborate nici planuri investiționale, orientate spre extinderea, modernizarea și formarea unui nou model de prestare a serviciilor, care ar asigura creşterea calităţii serviciilor prestate şi ar duce la majorarea profitului.

Lipsa prevederilor exhaustive privind drepturile şi obligaţiile fondatorului (consiliului de administraţie) şi administratorului; modul de distribuire a profitului şi acoperire a pierderilor; modul de aprobare a strategiilor de dezvoltare şi investiţionale, bussines-planurilor, devizelor de venituri şi cheltuieli generează reducerea posibilităților de monitorizare și control a AAPL asupra patrimoniului gestionat de către aceste entităţi economice.

Nu întrunesc rigorile unui management financiar nici reglementările din contractele individuale de muncă ale administratorilor ÎM. Acestea nu cuprind clauze administrative și materiale privind eficiența gestiunii economice și integritatea resurselor materiale şi financiare.  La majoritatea ÎM supuse auditării, în contractele individuale de muncă a administratorilor lipsesc reglementări referitor la modul de stabilire a cuantumului salariului, precum şi a premiilor, adaosurilor și sporurilor salariale, ceea ce contravine prevederilor regulamentare și generează situații când mărimea salariului de funcție și primele acordate administratorului sunt stabilite în baza propriilor ordine, fără a fi corelate/raportate la indicatorii de performanță a întreprinderii, precum și fără coordonarea prealabilă cu fondatorul.

Reglementarea superficială a politicilor contabile şi tarifare determină lipsa  fundamentării costurilor și veniturilor operaționale aferente serviciilor (lucrărilor) prestate şi produselor fabricate. Deşi tarifele la serviciile comunale şi de salubrizare, care sunt prestate de ÎM într-o piaţă neconcurenţială, pentru protejarea intereselor consumatorilor, urmează a fi aprobate de către consiliul local,, acestea nu verifică fundamentarea cheltuielilor incluse în calculul tarifelor ceea ce duce şi la aprobarea unor tarife exagerate. Totodată, AAPL, la aprobarea tarifelor mai jos decât costul acestora, nu au stabilit sursele de acoperire a diferenţei de tarif.

Procesul de achiziţie a mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor în cadrul entităţilor economice nu a asigurat transparența, utilizarea eficientă a finanțelor publice și combaterea concurenței neloiale în domeniul achizițiilor. Astfel, ÎM nu au asigurat aprobarea regulamentară a unor prevederi care ar reglementa modul de iniţiere, contractare şi executare a procedurilor de achiziţie şi ar asigura transparența şi eficienţa achizițiilor efectuate, iar ÎM din municipiul Chişinău nu au executat prevederile Deciziei CMC nr.5/13 din 30.05.2013, privind conformarea acestora prevederilor  Legii achiziţiilor publice din 13.04.2007.

Caracterul recomandabil al normelor legale ce reglementează salarizarea angajaților întreprinderilor cu autonomie financiară, absenţa și irelevanța monitorizării financiare corespunzătoare din partea fondatorilor, precum și un management neperformant al ÎM au generat un șir de deficiențe și iregularități, printre care:

• neasigurarea aprobării de către fondator (consiliile locale) a organigramelor, statelor de personal și schemelor de salarizare a personalului, ceea ce a condiționat absența unei fundamentări a statelor de personal și nivelurilor de salarizare, aprobate de către administratorii ÎM;
• neaplicarea de către ÎM a prescripțiilor Regulamentul privind modul de organizare a normării muncii în ramurile economiei naţionale aprobat prin HG nr.98 din 04.02.2013 şi neaprobarea normativelor de muncă, ceea ce a condiționat neperfectarea calculelor privind minimum necesar de personal, reieşind din volumele de lucru existente, productivitatea muncii etc.;
• nestabilirea în mod expres a tipului sistemului de remunerare a muncii (tarifar sau netarifar), statelor de funcţii care se salarizează conform muncii pe unitate de timp şi/sau conform muncii în acord; mărimilor şi condiţiilor concrete de salarizare şi de acordare a sporurilor;
• neaprobarea devizelor anuale de venituri și cheltuieli a ÎM și, respectiv, a nivelului cheltuielilor pentru remunerarea angajaților ÎM, ca urmare modul de remunerare și stimulare nu ține cont de sursele financiare disponibile pentru finanțarea cheltuielilor în cauză;
• nefundamentarea politicii de remunerare a personalului, precum şi neaplicarea unor criterii uniforme în raport cu diferiţi salariaţi, în consecință mărimea salariilor aprobate la întreprinderi nu este corelată ritmului majorării salariului minim la scară națională;
• premierea angajaților din cadrul ÎM în lipsa indicatorilor măsurabili de performanță, ceea ce generează subiectivism în acest domeniu și condiționează evaluarea neadecvată a activității angajaților, precum și calcularea și achitarea nefundamentată a diferitor premii.

Astfel, sistemul de remunerare şi motivare neracordat obiectivelor de eficienţă  şi creştere a productivităţii a generat  nu numai gestiune economică sub capacităţile disponibile, dar şi risipa de resurse, inclusiv costuri nejustificate aferente retribuirii muncii de circa 29 mil. lei.

Transmiterea patrimoniului în gestiunea ÎM în lipsa  determinării și delimitării domeniului din care face parte patrimoniul (public sau privat) afectează regimul juridic de protecție al acestor bunuri și respectiv, duce la interpretarea subiectivă a drepturilor și obligațiilor administratorilor entităţilor economice în gestionarea acestui patrimoniu. Astfel, deficitul de mijloace pentru întreținerea edificiilor, neexploatarea îndelungată şi lipsa lucrărilor de reparaţie a acestora determină riscul de deteriorare și pierdere a patrimoniului public. La moment, sunt în stare de degradare mijloace fixe contabilizate în sumă de 38,5 mil. lei.

Utilizarea bunurilor imobile, inclusiv în procesul de dare în arendă/locaţiune a acestora, a fost afectată de lipsa acordului fondatorului ÎM privind darea în arendă/locaţiune a bunurilor, neformalizarea relaţiilor de arendă/locaţiune, stabilirea plăţilor neținând cont de cererea şi oferta existentă pe piaţă, ceea ce în final au lipsit entităţile economice de surse financiare pentru dezvoltarea afacerilor în sumă de circa 3 mil. lei.

Neorientarea activităţii întreprinderilor în satisfacerea necesităţilor colectivităţilor locale şi creşterea calităţii serviciilor prestate, afectează calitatea vieţii şi nivelul de trai al populaţiei. Urmare a verificării formalizării relațiilor între ÎM și consumatori s-a constatat că unele ÎMau prestat servicii, preponderent sau integral în lipsa contractelor încheiate cu consumatori, iar alte ÎM nu au asigurat întocmirea corespunzătoare a contractelor, în ele nefiind prevăzute mărimea tarifelor, termenii de achitare, mărimea penalității, etc.

Cadrul normativ existent prevede expres că volumul de apă furnizat consumatorilor (sub-consumatorilor) şi volumul de ape uzate, evacuate, se determină în baza datelor înregistrate de echipamentele de măsurare, însă ÎM ce prestează aceste servicii nu au asigurat implementarea acestor norme. De asemenea, lipsa unui control adecvat asupra procesului de captare și realizare a apei potabile consumatorilor, cu înregistrarea conformă a proceselor respective în evidența contabilă, relevă premise de neîncasare deplină a veniturilor din realizarea apei potabile consumatorilor.

ÎM „Infocom" fiind doar prestatoare de servicii informaționale, în contractele încheiate cu beneficiarii de servicii nu a stabilit exhaustiv modul de calculare/recalculare și distribuire a plăților pentru serviciile prestate de beneficiari (energia termică, apă și canalizare, salubritate, lift, întreţinerea blocului etc.), prin ce îşi asumă riscuri financiare nejustificate. Un exemplu elocvent în acest sens este litigiul judiciar între ÎM Infocom şi S.A. „Termocom" privind diferenţa nerepartizată a volumului de apă caldă menajeră sumă de 77,8 mil. lei.

O problemă stringentă în activitatea ÎM de colectare și transportare a deșeurilor este lipsa obligativităţii persoanelor fizice şi juridice de a încheia contracte de prestare a serviciilor de evacuare a deşeurilor. Ca urmare, unele persoane fizice şi juridice beneficiază de aceste servicii în lipsa contractelor şi fără achitarea serviciilor. Astfel, doar pe parcursul anului 2013 de către inspectorii de sector ai ÎM Regia „Autosalubritate" au fost depistați 502 agenți economici, care activau fără a avea contract la transportarea deșeurilor.

Urmare a stopării depozitării deșeurilor menajere la poligonul din comunei Țânțăreni, în lipsa autorizației de funcționare, de către ÎM Regia „Autosalubritate" deşeurile se depozitează temporar pe teritoriul cu suprafața de 8,93 ha din strada Uzinelor, 201. Astfel, până în prezent Centrului național de sănătate publică n-a coordonat „Studiului de prefezabilitate privind stocarea deșeurilor", care este necesar pentru primirea autorizației de funcționare a gunoiştii, deşi în acest sens întreprinderea a expediat câteva demersuri (la 01.08.2011 și la 02.03.2012).

Lipsa procedurilor de control intern suficiente și nivelul necorespunzător al disciplinei financiare a contribuit la formarea datoriilor debitoare cu termen de achitare expirat în sumă de peste 26 mil. lei, iar absenţa unor reglementări interne privind modul de constatare, urmărire şi încasare a creanţelor cu termen de achitare expirat, precum şi privind persoanele responsabile şi acţiunile acestora care urmează a fi întreprinse pentru a asigura acest proces, determină riscul neîncasării acestora. Cele mai mari creanţe cu termen de achitare expirat s-au constata la ÎM ,,Autosalubritate" în sumă de peste 13 mil. lei şi la ÎM „Liftservice" în sumă de circa 9 mil. lei

Protejarea ineficientă a drepturilor de proprietate asupra bunurilor imobile (terenuri), evidenţa superficială a patrimoniului public, atât la AAPL cât şi la întreprinderile fondate, are ca efect dispariția patrimoniului public din evidență și ca urmare condiționează pierderea (prin înstrăinare) a drepturilor de proprietate asupra acestora. Astfel, AAPL şi ÎM fondate de acestea nu au asigurat înregistrarea în registrul cadastral a dreptului de proprietate asupra  terenurilor cu suprafaţa de circa 160 ha şi construcțiilor în valoare de peste 600 mil. lei.

Formarea neregulamentară a fondului statutar a ÎM, lipsa la fondator a evidenței investițiilor alocate, neînregistrarea conformă în evidența contabilă a patrimoniului aflat în gestiunea întreprinderii municipale, generează prezentarea unor date eronate referitor la activele ÎM, care are ca efect dispariția evidenței patrimoniului public. Informaţiile prezentate de către AAPL din UAT (nivelul I şi II) conţin erori semnificative, ceea ce a dus la prezentarea Agenţia Proprietăţii Publice unor date neautentice privind patrimoniul gestionat de către întreprinderile municipale fondate de acestea, pentru includerea lor în Registrul patrimoniului public, ceea ce la rândul său s-a soldat cu date neconcludente şi neveridice din acest Registru.

Se relevă că AAPL nu au înregistrat în evidența contabilă și nu au reflectat în bilanțul executării bugetului valoarea capitalului statutar și a patrimoniului public transmis în gestiunea ÎM fondate de peste 400 mil. lei, iar la ÎM valoarea patrimoniului transmis de fondator era înregistrată cu circa 260 mil. lei mai puţin.

Auditul a constatat că, neasigurarea delimitării și contabilizării distincte a patrimoniului public aflat în gestiunea ÎM este o consecinţă a ignorării de către AAPL a prevederilor art.10 și 11 din Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind inventarierea bunurilor proprietatea publică și delimitarea acestora pe domenii (public/privat), lipsa unor norme de evidenţă contabilă distinctă a acestora, precum şi a nedeterminării în deciziile consiliului local privind transmiterea patrimoniului, a drepturilor ÎM asupra acestora (posesiune, folosinţă, dispoziţie.

Auditul constată că drepturile de fondator şi acţionar al AAPL din municipiul Chişinău la 25 întreprinderi este supus unui risc înalt de regularitate. Astfel, Hotîrîrea Guvernului nr.907 din 05.09.2000 cu privire la transmiterea patrimoniului de stat în proprietatea publică a municipiului Chişinău a fost abrogată prin Hotîrîrea Guvernului nr.1295 din 28.10.2003 despre aprobarea modificărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului şi abrogarea Hotîrîrea Guvernului nr.907 din 05.09.2000, ceea ce a determinat existenţa unui vacuum normativ privind fondatorii acestor întreprinderi.

Neconformându-se recomandărilor anterioare ale Curții de Conturi, AAPL nu au soluționat problema transmiterii bunurilor de uz public, care nu este folosit în activitatea de antreprenoriat a ÎM, la balanța autorităţilor publice. Astfel, bunurile ce fac parte din proprietate locală din domeniul public: piețele, străzile, stradelele, bulevardele, podurile şi viaductele, pavilioanele de aşteptare a transportului public şi pasajele subterane, drenajele, canalizarea pluvială, reţelele publice de iluminat şi semafoarele, valoarea construcţiilor în curs de execuţie şi sistemelor inginereşti, există riscul de urmărire şi sechestrare a acestora pentru datoriile întreprinderilor municipale.

Un exemplu de reflectare eronată a patrimoniului administrat este înregistrarea în evidenţa contabilă a ÎM a fondului locativ (proprietate a AAPL) şi nediminuarea acestuia cu valoarea fondului locativ privatizat, prin ce nu s-au respectat prevederile art.17 din Legea Contabilităţii şi art.14 alin.(1) din Legea privatizării fondului de locuințe din 10.03.1993, ceea ce condiţionează includerea unor date eronate în evidenţa ÎM. Astfel, la ÎM „Gospodăria Comunal-Locativă" Cahul, valoarea fondului locativ constituie 352,7 mil.lei, iar a celui privatizat 306,2 mil.lei.

Contrar prevederilor art.17 alin.(1) din Legea Contabilității, AAPL şi ÎM nu au evaluat și nu au înregistrat în evidența contabilă valoarea terenului proprietate publică aflat în gestiunea acestora cu suprafața de  99,94 ha.

Contrar prevederilor art.24 din Legea Contabilităţii, Standardelor Naționale de Contabilitate și Regulamentului privind inventarierea, la efectuarea inventarierii anuale, ÎM nu efectuează evaluarea corespunderii valorii de bilanţ al activelor pe termen lung, mărfurilor și materialelor, prețurilor de piață al acestora, nefiind efectuate înregistrările corespunzătoare în evidența contabilă. De asemenea, nu au fost înregistrate propuneri privind decontarea unor bunuri ca urmare a uzurii acestora (fizice și morale). De asemenea, nu toate întreprinderile efectuează inventarierea tuturor conturilor de activ şi pasiv (datoriile creditoare).

Misiunea de audit atestă, că AAPL nu s-au conformat recomandărilor anterioare ale Curții de Conturi privind administrarea patrimoniului public, în consecinţă fondurile aflate în gestiunea ÎM de asemenea fiind în continuare utilizate în mod neeconomic şi neeficient.

Pe parcursul efectuării auditului entităţile auditate au întreprins unele măsuri privind eliminarea deficienţelor constatate şi recuperarea prejudiciilor aduse, care au fost reflectate în proiectul de raport, propus astăzi Plenului, de exemplu:

• ÎM au contabilizat patrimoniul primit în gestiune în valoare de 148 mil.lei, iar AAPL au contabilizat patrimoniu în valoare de 319mil. lei.
• ÎM Asociaţia de Comerţ şi Pieţe or. Orhei a achitat taxa de piaţă diminuată în sumă de 146 mii lei
• Î.M. Servicii Comunale Ungheni a transmis la balanţa AAPL a oraşul Ungheni fondurile fixe de menire socială în valoare de 84,0 mil lei şi altele.

Potrivit auditului, principalele cauze generatoare de starea lucrurilor din acest domeniu, care impun o atitudine responsabilă şi care trebuie în mod neîntîrziat expertizate şi remediate, sunt:

• Abordarea nesistemică de către autoritățile publice centrale de profil a politicilor și reglementărilor administrării patrimoniului public per ansamblu, inclusiv gestionării de către ÎM a fondurilor dispuse de către AAPL.
• Managementul corporativ și financiar neperformant și neorientat spre rezultate și eficiență în cadrul ÎM.
• Eschivarea fondatorilor, în persoana AAPL, de la supravegherea întregului spectru de activități desfăşurate de către ÎM, inclusiv pentru asigurarea principiului cost-eficiență și culturii serviciilor prestate publicului.
• Managementul financiar-contabil defectuos ce nu asigură plenitudinea şi integritatea bunurilor publice aflate în gestiunea ÎM.
• Atitudinea necorespunzătoare a factorilor decizionali din cadrul autorităților publice centrale și locale, privind implementarea unor măsuri punctuale întru conformarea față de hotărîrile Curții de Conturi.

Entităţile supuse auditului urmează să informeze Curtea de Conturi despre implementarea recomandărilor în termen de 6 luni de la adoptarea Hotărârii asupra Raportului de audit. Hotărârea Curţii de Conturi va fi publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, în conformitate cu art. 34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr. 261-XVI din 05.12.2008.

Delegaţia Băncii Mondiale la Curtea de Conturi

Ziua de 9 mai - simbol al păcii și unității!